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備受矚目的環境保護稅將于2018年1月1日在全國范圍內開始正式實施，將強化企業治污減排的責任，促進綠色發展與生態文明建設，有望成為環境治理的一大利器。那么，環境保護稅究竟將如何助力于生態環境保護，破解污染圍城困境呢？
污染圍城、生態環境退化是當前環境保護工作的最大挑戰，也是建設社會主義生態文明和美麗中國的主要瓶頸，如何遏制各種污染排放的增長勢頭，如何改善生態環境質量是當前各項環保體制改革和政策工具的重中之重。在此，作為環境經濟規制最為基礎的政策手段，根據全國人大在2016年12月通過的《環境保護稅法》，環境保護稅將于2018年1月1日在全國范圍內開始正式實施。值得探討的是，環境保護稅究竟將如何助力于生態環境保護，破解污染圍城困境呢？
一、污染圍城的真正成因是經濟關系的扭曲
表面上看，各種污染物的排放與生產及消費有著直接的關聯，體現為污染密集型的生產模式和消費模式造成了生態環境困境，但實際上，在生產與消費背后，污染的排放受到了各種經濟關系的制約和影響，體現為，在扭曲的經濟關系下，污染的排放無法遵循資源最優配置的原則，其結果是經濟增長和生態環境出現雙重失衡。就此而言，解決污染圍城困境的核心在于理順幾種主要的經濟關系，其中包括地區間經濟關系，央地間經濟關系和產業間經濟關系，政府與市場的經濟關系。
以地區間經濟關系為例，反映人口、資源、產業和經濟在空間上分布的地區間經濟關系，存在某些產業在某些地區分布過于集中的弊病，受地區間經濟相互競爭的驅使，相應地區不得不走上犧牲生態環境來換取經濟增長的惡性循環，并長期徘徊在價值鏈的低端生產環節。這不僅加劇了地區間經濟關系的失衡，同時也對生態環境形成越來越大的壓力。譬如，以焦煤為例，每平方公里產量最低的為廣東地區的121噸，而最高則是山西省，達到了7836噸。
其次，就央地間經濟關系而言，主要體現為中央與地方在財權、財力和事權等方面的關系。相關研究顯示，長期以來，央地間失衡的經濟關系是造成生態環境問題的根源之一，具體表現在，按照現行的央地經濟關系，地方政府負責環保事權，但財力卻無法得到保障，其中存在巨大的支出缺口，同時，在地方政府謀求擴大財力的刺激下，一定程度上放任發展污染密集型的產業以獲得財力。
此外，就產業間經濟關系而言，體現為處于價值鏈不同環節上各種產業之間的依存和競爭關系。在缺乏產業鏈全生命周期污染排放核算的情況下，產業間和產業內的低成本競爭和依存倒逼企業過度利用環境資源，從而造成產業間失衡的經濟關系。
最后，對生態環境造成影響的還有政府與市場間的經濟關系。一般而言，政府與市場基于對不同部門的功能劃分而確定相互之間的邊界，形成互補的經濟關系，也就是政府提供公共產品，而市場提供私人產品，生態環境保護顯然是主要從屬于政府供給的范圍，市場也可從提高資源配置效率等方面發揮保護環境的作用。但事實上，政府與市場之間的邊界模糊，就生態環境而言，其結果是政府和市場都沒有發揮各自的應有作用，致使污染圍城。
二、環境保護稅有助于矯正扭曲的經濟關系
從以上分析可見，污染圍城的根本成因在于經濟關系的扭曲，因而要根治生態環境問題，還得從根源出發，消除經濟關系中的扭曲之處。
其一，環境保護稅在本質上是矯正稅；
根據環境保護稅的始創者，著名福利經濟學家庇古在100年前的闡述，受外部性的作用，市場存在失靈，損害社會福利的最優化，有必要加以矯正，因此，他提出了著名的“庇古稅”，也就是本文所討論的環境保護稅(或者“環境稅”、“污染稅”等)。后來的學者在此基礎上，將環境保護稅與其他一般稅種區別開來，稱之為”矯正稅“，其意在于通過稅負的形式來矯正市場失靈和資源配置上的扭曲。
除此之外，環境稅作為一種矯正稅，還有一層含義，那就是矯正政府失靈。根據經濟學理論，在市場經濟中扮演守夜人角色的政府，在信息不對稱、利益沖突、不確定性等條件下，其實也存在失靈的可能，無法有效地提供社會所需的公共產品。以環境保護為例，政府往往傾向于通過法律、行政命令等方式來實行環境規制，但事實上，命令-控制型的環境規制手段在保護環境上存在先天不足，并非污染控制的最佳選擇。因此，有必要通過將環境保護與市場本身相結合的方式來改善環境質量，比如環境稅等環境經濟政策工具，就能較好地發揮這樣的效果，從而矯正政府行為本身的失靈之處。
其二，環境保護稅有助于理順經濟關系；
具體而言，環境保護稅所要解決的并不是調節末端生產者與消費者的污染排放，而是從源頭來根治污染圍城的成因，那就是通過矯正扭曲來理順上述幾大經濟關系。
就地區間經濟關系而言，根據環境保護稅法的規定，在不低于國家統一稅率的基礎上，各地可以決定本地區的環境保護稅率，從目前的情況看，出于環境治理的需要，在經濟結構偏重(污染強度較高)的地區，環境保護稅的稅率將會制定地相對較高。其結果是，在這些地區，環境保護稅的稅基和稅額都會相對較高，這對于平衡地區間經濟關系，促使產業進行梯度轉移，以及優化污染密集型產業的空間分布而言都將發揮積極的作用。
就央地間經濟關系而言，通過費改稅，將環境保護的收費法定化，并明確為中央稅，由中央政府出面征收，這顯然有助于消除之前央地在污染費征收上出現地方政府“逐底競爭”(Race to the Bottom)，而中央政府的環保轉移支付又不堪重負的弊病。同時，根據環境保護稅法，中央政府征收的環境保護稅將全部返還地方政府，有助于厘清央地之間的環保投入情況，使之透明化。在此基礎上，中央政府可進一步明確央地各自環保事權，統籌各種環保支出。此外，環境保護稅屬于國稅的規定，在長期有助于發揮其“雙重紅利”功效，平衡財政支出。在未來，如能進一步理順環境保護類稅負結構，歸攏環境保護類稅負，提高環境稅稅率，將有利于改善和調整央地經濟關系，為有效的環境治理奠定基礎。
就產業間經濟關系而言，其核心在于，環境保護稅將有助于平衡產業間的失衡發展關系，解決出于各種經濟和非經濟的因素，資本資金競相投入過剩產能產業，造成產業結構總體過重的現象。環境保護稅將加大污染密集型產業的成本，推動其節能減排，對過剩產能和產業的資金資本形成反向激勵。
最后，就政府與市場的經濟關系而言，如前所言，在環境保護過程中，仍有重計劃(政府)而輕市場(企業)的傾向，環境保護稅屬于基于市場的環境規制手段，它與排污權交易構成兩大市場激勵型的環境經濟規制手段，有助于理順政府與市場的經濟關系，讓市場進一步發揮其改善資源配置效率的作用，壓縮和改變政府干預方式，尊重市場和政府職能各自的邊界和規律，最大程度上克服環境治理中的無效因素。
三、環境保護稅中的幾個爭議問題
在環境保護稅的實施中，仍存在幾個問題，值得討論。
其一，稅率偏低問題；
既然環境保護稅是一種矯正稅，理論上，應該在稅率上體現環境保護的社會成本，根據之前筆者的分析文章，當前的稅率是從原先污染費費率水平平移而成，顯然遠遠低于當前國民經濟在環境保護上所支付的成本水平。對此，本文認為，當前將要實施的環境保護稅率是狹義上的一種庇古稅，將對諸多經濟關系形成直接的矯正作用，而實際上，如果將資源稅以及針對污染排放的各種經濟金融法律成本都納入進來的話，形成廣義上的環境保護稅，那么，這個稅率水平將會逼近全社會環境保護的影子成本。也就是說，某種程度上，環境保護稅之外的稅種擠占了環境保護稅的稅率空間，從而壓低了初期的稅率水平。有理由相信，隨著稅負結構和關系的理順，未來環境保護稅稅率水平仍有較大的上升空間，逐步還原出真實的社會成本。
其二，稅負征收和使用問題；
在一般的理解中，環境保護稅應該由地方政府征收，并用于環保事業，在環境保護稅法中，規定由國家財稅部門征收，但所有稅收都返還給地方政府。在此必須理解的是，環境保護稅是一種矯正稅，對于資源配置和市場機制都有著非常重要的優化作用，是具有跨地區和跨市場意義的稅種，必須由中央政府征收。
同時，環境保護稅的征收目標是為了實現減排，并不是為了環境治理，這一點尤為重要，實現減排功能所征收的稅收理應進入國庫成為國家財力，由中央政府進行統籌分配和利用，而環境治理則是一種事權，這一事權在央地之間的歸屬取決于其事權性質，屬于跨地區和市場的環境治理自然屬于中央政府，反之，屬于地區和市場內的環境治理則是地方事權，央地之間各自守土有責。這一事權應與其他事權歸攏在一起，最終確定所需財政開支，然后再確定這些開支的來源。當然，目前規定所有環境保護稅負都返回給地方政府，其實是一種權宜之計，其目的在于確保環境保護稅制改革的順利推進，但從長期來看，將環境保護稅與環境治理事權脫鉤應是必然的一個發展趨勢。
其三，征稅對象為何沒有納入二氧化碳？
對于環境經濟學界而言，非常困惑的一個問題是在環境保護稅數百種征稅對象中為何沒有二氧化碳，對此，筆者的理解是，一方面，盡管在國際上，二氧化碳已經作為一種污染物納入到環境規制的范圍，但在中國，二氧化碳的屬性確定問題仍有爭議，根據主要的環境類法律，總體上，都并沒有明確二氧化碳為一種污染物，因此也就無法將其納入到環境保護稅的征稅對象中。另一方面，征稅對象中沒有二氧化碳并不意味著其排放就沒有稅負成本，事實上，在能源稅的稅種中，已經將碳排放的社會成本部分地納入進來，同時，從2013年開始在全國7個省市實施的碳排放交易市場試點，實則也將主要的碳排放大戶納入到一個配額管理系統，這為制定專門的碳稅做了很好的準備工作。在未來，對二氧化碳排放征收專門稅種的可能性要比將其納入到統一的環境保護稅體系中來得更大，也更有效。
四、總之，環境保護稅的出臺旨在理順地區間、產業間、央地間以及政府與市場間的各種經濟關系，從源頭上解決污染圍城的困局，提高生態環境保護的長期有效性。
作者：李志青，復旦大學環境經濟研究中心副主任，經濟學博士，美國耶魯大學，加州大學，德國康斯坦茨大學訪問學者，現為復旦大學環境經濟研究中心副主任。
